关于经营性公墓的一些政策理解

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公墓，系公共墓地的简称，属于墓地之一种，包括骨灰公墓和遗体公墓，是经政府规划的，主要用于安葬城乡居民逝后骨灰或遗体等物的一种公共设施。

按照民政部《公墓管理暂行办法》规定，我国公墓主要分为两类：一类是公益性公墓，服务于农村村民，另一类是经营性公墓，服务于城镇居民。公益性公墓由村民委员会设立，在农村地区设立公益性公墓的目的有二：一是照顾农村居民的经济条件，二是希望逐渐改变农村居民的传统落后的殡葬观念，推行火葬。公益性公墓服务的对象仅限于本村的村民，且不得对外进行销售，不面向整个市场。

法律上给“经营性公墓”下的定义为：经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。另外，经营性公墓的“经营性”表明经营性公墓必须是购墓者通过买卖方式获得，为有偿使用。因此，我们可以将经营性公墓的概念概括为：是城镇居民向有销售资格的墓地经营主体通过购买方式获得使用的用于安葬遗体或骨灰的公共墓地。

通过以上对经营性公墓的定义界定，可以总结出以下几点特征：

第一，获得方式的有偿性。即经营性墓地是购墓者通过买卖方式获得的，为有偿使用。

第二，服务对象的公共性。区别于公益性公墓“农村村民”的服务对象，经营性墓地的服务对象为城镇居民，是个更为广泛的范畴。不同于通过农村户籍而取得资格的公益性公墓，只要是城镇居住的居民都可以成为经营性公墓的服务对象。

第三，使用期限的有限性。经营性公墓的使用期限并非永久，民政部的部门规章中规定经营性墓地使用期限为20年。地方上，根据不同地区出台的法律规范文件规定的不同，经营性公墓的使用期限也有所不同，例如上海规定的70年，云南省规定的50年等。

我国的经营性公墓的经营模式并非统一，由于各种各样的原因，各地存在着不小的差异，主要包括以下几种模式：

第一种，由当地民政部门独资创办经营。

第二种，为殡葬管理部门与有条件的企业联合兴办。

第三种，为完全的私营。私营公墓一般将服务对象定位在社会中上层，开展的服务更为多元化、个性化。

第四种，为中外合资合作经营。例如从1988年开始国家批准允许在广东、福建等沿海省市引进外资，利用荒山瘠地兴建了一部分档次较高的中外合资、合作公墓，包括塔陵、墓园，主要以去世后愿意回国安葬的华侨、华人和回内地安葬的港澳台同胞为服务对象，合作期限一般不超过20年。这类中外合资合作的公墓或塔陵园普遍比由当地民政部门办的公墓档次高，管理人员文化水平和素质也更高，因此价格也更高。

为了推动殡葬改革，切断民政部门与公墓经营者之间的利益联系，民政部在2009年出台的《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号），明确民政部门不能再参与公墓的建设投资以及经营，因此第一种经营模式也就成为了过去式。目前市面上的经营性公墓经营模式以第二、三种居多。

经营性公墓的提法的第一次出现是在1988年的一部行政规范文件《民政部关于加强公墓管理的报告》中。进入90年代后，经营性墓地开始进入了建设高峰期，国家相继出台了一系列配套的规范性文件，加强公墓的建设管理。国家为刺激殡葬服务业行业的发展，提高服务水平，开始降低准入门槛，允许民营资本的参与。经营性公墓市场准入门槛也随之降低，引入民营资本，采用市场化运作。

1992年颁布的《公墓管理暂行办法》（下称《办法》）是首部专门针对公墓行业的部门规章，再度肯定了经营性公墓与公益性公墓的划分方式，进一步明确了经营性公墓的性质、主管部门及其职责，规范了经营性公墓的监理程序、管理规定等。针对兴建中外合资、合作公墓问题，民政部在1992年、1993年和1995年先后下发了数个问题通知，分别是《关于兴建中外合资公墓有关问题的通知》、《关于当前兴办经营性公墓值得注意的问题的通知》、《关于中外合资公墓的兴建和管理有关问题的通知》一再强调了外方资本进入经营性公墓市场中的注意事项。

1997年，国务院发布实施，并于2012年修订的《殡葬管理条例》（下称《条例》）使我国的殡葬管理工作正式步入法制化、规范化的道路。《条例》第八条、第十条、第十一条进一步强调了建设经营性公墓的审批程序、选址建造的禁止事项，并强调严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。

另外，对非法建造的公墓、不规范建设墓穴的行为的惩罚措施也写入了《条例》（详见《条例》第十八条）。其余涉及经营性公墓市场规制的规章制度还有1998年民政部在关于加强公墓管理的通知中下达了关于取缔非法公墓，规范经营性公墓经营行为的指示。2002年民政部下发的关于惩处违规销售公墓的紧急通知中一再强调了政府部门要规范公墓管理，坚决惩处侵犯消费者权益的公墓销售行为。

总的来说，对我国经营性公墓的法律规制主要见于民政部出台的部门规章和部门规范性文件，以及地方自行制定的政府规章和规范性文件。1997年颁布实施的行政法规《殡葬管理条例》是现行殡葬法规中效力最高的。遗憾的是，由于并不是针对公墓行业的专门立法，因此该法规里涉及经营性公墓的法律规制内容很少，现行的公墓管理办法亟待修订和完善。

关于经营主体的现行法规的规定，《条例》与《办法》的规定存在冲突。《办法》规定经营主体是殡葬事业单位。而《条例》规定的经营主体是经批准的单位和个人。显然，《条例》的规定将经营性公墓的经营主体范围扩大了。

值得一提的是，今年4月民政部公布的《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》规定经营主体是政府举办的非营利性机构。实际上这一规定相较于《办法》范围扩大了，相较于《条例》范围又缩小了。

殡葬事业单位一般是指政府主导的、提供基本殡葬服务的公益性机构，如殡仪馆、公墓等，具有公共服务属性，需遵循《事业单位登记管理暂行条例》。由民政部门直接管理。

而政府举办的非营利性机构，这类机构包括事业单位、社会团体、基金会等，涵盖更广泛的社会服务领域，如养老、教育、医疗等，不以营利为目的，但不限于殡葬领域。职能更广泛，需根据各自领域的法规运作（如《民办非企业单位登记管理暂行条例》）。

显然，民政部已经主要到这个问题，为了强化殡葬的公益属性，用政府举办的非营利性机构更为合适。

当然这仅仅是征求意见稿，不具有法律效力，暂且不表。

从法律位阶的角度考虑，《条例》高于《办法》，因此若在实践中对此产生冲突，采用《条例》的规定内容更为合理。但是法规与规章规定上的冲突矛盾也暴露出了我国立法制定上的不严谨、不规范，亟待完善。

不同于经营主体，对于经营性公墓的管理主体，现行法规中的规定很明确，全国公墓的主管部门是民政部，各行政区域内的公墓主管部门是县级以上各级民政部门。2002年民政部发布的严惩违规销售公墓的部门规范性文件中再度强调了当地殡葬业务的主管部门是各省、自治区、直辖市民政部门，要承担起管理经营性公墓行业的责任。

由于墓地的特殊性，获得批准的单位或个人向购墓者售卖经营性公墓的行为受到严格的规定。首先有资格售卖公墓的经营主体在上文已有介绍，必须是获得批准的单位或个人，持批准文件向当地工商部门领取营业执照方能开始营业。而经营主体在销售公墓过程中亦有许多严格规定。由于殡葬事务的特殊性，民政部在指导意见中一再强调不允许传销和炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位，要建立严格的销售、登记制度，必须要使用规范的安葬、安放赁证。还规定公墓单位未经批准不得跨省设立销售机构。营业当中凡是存在欺诈行为，或不严格凭借死亡证或火化证出售（租）墓穴或骨灰格，即售卖活人墓的情形，必须严惩。除非是向夫妻健在一方、高龄老人、危重病人预售（租）确保自用的情形。另外，严禁出售（租）超大面积的豪华墓穴。

以上规定内容可见，除了针对商家严禁各类不正当竞争行为之外，针对公墓的属性还有几点特殊规定：一是经营性公墓禁止预售，购墓者必须出示相应的死者的火化证明或死亡证明才能购买或租赁经营性公墓。二是购墓者不得私自转让、买卖或转租经营性公墓。三是公墓经营者未经批准不得跨区域销售墓位。

（全文完）

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